Xuất bản thông tin

null Một số bất cập về kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp cùng với giải pháp đề xuất

Trang chủ VKS_TIN PHAPLUAT_XAHOI_BLKHOAHOC

Một số bất cập về kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp cùng với giải pháp đề xuất

Bài viết sẽ chỉ ra những điểm chưa đầy đủ của quy định của pháp luật cũng như quy chế, quy định của ngành kiểm sát để góp phần trong việc xây dựng pháp luật...

= = =

 

Tóm tắt: Với vai trò kiểm sát hoạt động tư pháp Viện kiểm sát nhân dân được giao nhiệm vụ kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp. Mặc dù quy định từ năm 2001 nhưng cho đến nay việc thực hiện chức năng này vẫn chưa được thực hiện đầy đủ, hiệu quả do nhiều nguyên nhân, trong đó việc điều chỉnh quy định của pháp luật thể chế Hiến pháp chưa được đầy đủ, chưa kịp thời. Bài viết sẽ chỉ ra những điểm chưa đầy đủ của quy định của pháp luật cũng như quy chế, quy định của ngành kiểm sát để góp phần trong việc xây dựng pháp luật.

Từ khóa: Khiếu nại, tố cáo, hoạt động tư pháp

1. Quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo và khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của tố cáo báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

Để thống nhất chung hoạt động nào là hoạt động tư pháp, những khiếu nại và tố cáo nào là khiếu nại tố cáo trong hoạt động tư pháp. Liên ngành Trung đã thống nhất quy định về những hoạt động cho là hoạt động tư pháp và khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp cụ thể tại khoản 1, 2 và 3 Điều 3 Thông tư liên tịch 01/2018/TTLT-VKSTC-TATC-BCA-BQP-BTP-BTC-BNN&PTNT ngày 05 tháng 4 năm 2018 của  Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định phối hợp trong việc báo cáo, thông báo về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp. (TTLT 01/2018 ngày 05/4 /2018) quy định như sau:

Hoạt động tư pháp: Bao gồm hoạt động trong các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thủ tục phá sản, thi hành án hình sự, thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, thi hành tạm giữ, tạm giam, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án và việc khác mà pháp luật quy định là hoạt động tư pháp.

Khiếu nại trong hoạt động tư pháp: Là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động tư pháp, khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Tố cáo trong hoạt động tư pháp: Là việc cá nhân, theo thủ tục do pháp luật quy định, báo cho cơ quan, người có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động tư pháp gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.

2. Một số khó khăn trong thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp

2.1. Quy định pháp luật chưa đầy đủ

Về tố tụng hình sự: Quy định về tiếp nhận, giải quyết khiếu nại tố cáo trong lĩnh vực tố tụng hình sự được quy định chặt chẽ trong Chương XXXIII Bộ luật tố tụng hình sự 2015 và Thông tư liên tịch 02/2018/TTLT-VKSTC-TATC-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT ngày 05 tháng 9 năm 2018 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định việc phối hợp thi hành một số quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự về khiếu nại, tố cáo (Thông tư liên tịch 02 ngày 05/9/2018). Pháp luật quy định trách nhiệm cũng như cụ thể về thời hạn gửi văn bản thông báo thụ lý và quyết định giải quyết khiếu nại hoặc quyết định đình chỉ việc giải quyết khiếu nại hay quyết định giải quyết tố cáo cho Viện kiểm sát để Viện kiểm sát thực hiện chức năng của ngành. Tuy nhiên, việc quy định tại  khoản 2 Điều 8 và khoản 2 Điều 12 Thông tư liên tịch 02 ngày 05/9/2018 với từ “ Hoặc” có sự nhận thức khác nhau. Có thể hiểu khi thụ lý và khi ra quyết định giải quyết thì Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án phải gửi cho Viện kiểm sát cả thông báo thụ là và quyết định giải quyết. Thế nhưng vẫn có quan điểm cho rằng chỉ gửi một trong hai vì Thông tư quy định là “ hoặc”, theo Từ điển tiếng Việt thì từ “hoặc” có nghĩa là: “hay là, tiếng chỉ một trong hai hay nhiều hơn”. Từ việc hiểu trên, trong quá trình áp dụng pháp luật Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án chỉ gửi cho Viện kiểm sát một trong hai là văn bản thông báo thụ lý hoặc quyết định giải quyết cho Viện kiểm sát.

Nhận thức trên chưa đảm bảo, bởi theo quy định tại khoản 3 Điều 482 Bộ luật tố tụng hình sự  2015 quy định: “Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án có trách nhiệm thông báo việc tiếp nhận gửi văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện kiểm sát có thẩm quyền”.

Thông tư liên tịch 02 ngày 05/9/2018 là văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật lại trái với quy định của luật nên trong việc vận dụng gặp nhiều khó khăn.

Để thống nhất với quy định của Bộ luật tố tụng hình sự và đảm bảo về từ ngữ pháp lý, khi sửa đổi Thông tư liên tịch 02 ngày 05/9/2018, liên ngành trung ương cần sửa từ “hoặc” tại khoản 2 Điều 8 và khoản 2 Điều 12 thành từ “ ” để đảm bảo ngữ nghĩa của văn bản thống nhất.

Về tố tụng dân sự: Điều 515 Bộ luật tụng dân sự 2015 quy định trách nhiệm của Viện kiểm sát “ Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự”. Tuy nhiên, Bộ luật tụng dân sự 2015 cũng như  quy định của ngành Tòa án  không quy định về việc phải gửi thông báo thụ lý đơn cho Viện kiểm sát, đối với quyết định giải quyết khiếu nại thì gửi cho Viện kiểm sát nhưng lại không quy định cụ thể giới hạn thời gian gửi.

Về tố tụng hành chính: Cũng như quy định của pháp luật về tố tụng dân sự, Điều 343 Luật tố tụng hành chính cũng quy định “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính theo quy định của pháp luật. Viện kiểm sát có quyền yêu cầu, kiến nghị đối với Tòa án cùng cấp, Tòa án cấp dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật”. Luật giao trách nhiệm cho viện kiểm sát, kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tòa án trong lĩnh vực tố tụng hành chính, nhưng không quy định về việc Tòa án gửi thông báo tiếp nhận hay thụ lý đơn cho viện kiểm sát, chỉ đến khi có Quyết định giải quyết khiếu nại thì mới gửi quyết định cho Viện kiểm sát, đồng thời cũng không quy định cụ thể giới hạn thời gian gửi quyết định giải quyết khiếu nại cho viện kiểm sát . Đặc biệt trong Điều 334 và 335 Luật tố tụng hành chính quy định về việc gửi quyết định cho viện kiểm sát chỉ trường hợp là quyết định của Chánh án Tòa án.

Khoản 2 Điều 334 Luật tố tụng hành chính:“2. Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu phải được gửi cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trường hợp là quyết định của Chánh án Tòa án thì còn phải gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp”.

Khoản 4 Điều 334 Luật tố tụng hành chính: “4. Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải được gửi cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trường hợp là quyết định của Chánh án Tòa án thì còn phải gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp”.

Điều này dẫn đến việc nhận thức trong áp dụng pháp luật, quyết định của Chánh án Tòa án là quyết định giải quyết khiếu nại hay người bị khiếu nại là Chánh án. Trong khi Điều 332 Luật tố tụng hành chính quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai đều do Chánh án Tòa án giải quyết (Theo khoản 2 Điều 37 Luật tố tụng hành chính thì phó chánh án có thể giải quyết được khi Chánh án ủy nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án. Trong trường hợp này quyết định mang danh nghĩa đứng đầu của đơn vị).Với cách hiểu đó, để không phải gửi quyết định cho viện kiểm sát khi giải quyết đơn khiếu nại, tòa án sẽ để cho phó chánh án giải quyết.

Về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án và việc khác: Cũng giống như trong tố tụng dân sự và tố tụng hình chính, trong quá trình giải quyết khiếu nại hành vi của người có thẩm quyền của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, pháp luật quy định chỉ gửi quyết định giải quyết khiếu nại Viện kiểm sát mà không gửi thông báo tiếp nhận hay thụ lý của Tòa án.

Về lĩnh vực Thi hành án dân sự: Đối với cơ quan thi hành án dân sự, hoạt động giải quyết khiếu nại và tố cáo là đối tượng kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân theo Điều 159 Luật thi hành án dân sự. Hiện nay, chưa có quy định về gửi thông báo thụ lý giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Viện kiểm sát mà chỉ khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, kết luận nội dung tố cáo mới gửi cho Viện kiểm sát. Tuy nhiên, đối với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quy định giới hạn thời gian gửi cụ thể trong 03 ngày còn kết luận nội dung tố cáo vẫn chưa quy định thời gian gửi cho viện kiểm sát.

Về thi hành án hình sự: Việc thông báo về thụ lý và gửi quyết định giải quyết khiếu nại được Luật thi hành án hình sự 2019 quy định cụ thể tại điểm c khoản 1 Điều 180 và khoản 2 Điều 184. Trong các điều luật chỉ quy định về quyền của người khiếu nại là được nhận quyết định giải quyết khiếu nại, nhưng không quy định rõ thời gian gửi quyết định cho người khiếu nại. Bên cạnh đó, đối với việc thụ lý giải quyết khiếu nại thì có quy định cụ thể trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày nhận được khiếu nại sẽ thông báo bằng văn bản về việc thụ lý. Luật thi hành án hình sự không quy định việc gửi thông báo thụ lý cũng như gửi quyết định cho Viện kiểm sát để thực hiện chức năng kiểm sát.

Đối với việc thụ lý và giải quyết tố cáo, trừ lĩnh vực tố tụng hình sự, còn lại các tố cáo ở các lĩnh vực khác trong hoạt động tư pháp đều không quy định cụ thể mà chỉ quy định một cách chung chung là theo luật tố cáo, nhưng luật tố cáo và các văn bản hướng dẫn của các ngành không có quy định về việc gửi thông báo, quyết định giải quyết cho viện kiểm sát.

 2.2. Quy chế, quy định nghiệp vụ của ngành kiểm sát nhiều nhưng chưa đầy đủ

Một trong những yêu cầu đối với cán bộ thực hiện nhiệm vụ giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo và kiểm sát việc giải quyết, khiếu nại trong hoạt động tư pháp là có sự nghiên cứu tổng hợp toàn diện về pháp luật. Để thực hiện nhiệm vụ này thì ngoài việc nắm vững các quy định trong luật tổ chức, Bộ luật, luật, pháp lệnh và văn bản pháp luật có liên quan còn phải nắm các hướng dẫn của các ngành trong việc thực hiện giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đặc biệt là các quy chế, quy định, hướng dẫn nghiệp vụ của ngành.

Với một lượng văn bản không nhỏ, các văn bản đan xen, sửa đổi, bổ sung rất khó cho việc thực hiện, nhiều quy định và hướng dẫn chưa cụ thể nên tùy địa phương mà vận dụng thực hiện.

Điển hình trong việc tiếp nhận đơn, trong Khoản 5 Điều 10 Quy chế tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp Ban hành kèm theo Quyết định số 51/QĐ-VKSTC-V12 ngày 02 tháng 02 năm 2016 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về xử lý đơn đề nghị, kiến nghị, phản ánh, yêu cầu ( Quy chế 51) quy định: “Đối với đơn đề nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật, thì xử lý theo quy định tại các Chương về thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm của Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành. Đối với đơn đề nghị kiểm tra lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, thì xử lý theo quy định tại Điều 14 Quy chế này”. Điều đó cho thấy muốn giải quyết một đơn ngoài việc xem quy Quy chế 51 còn phải đối chiếu nhiều quy định, hướng dẫn khác không những gây mất thời gian mà có thể sai lầm trong việc áp dụng văn bản hướng dẫn.

Bên cạnh đó, ngoài đơn khiếu nại, tố cáo, đơn đề nghị, kiến nghị, phản ánh, yêu cầu còn có loại đơn thuộc diện tin báo, tố giác tội phạm và kiến nghị khởi tố (gọi chung là tin báo),  nếu như viện kiểm sát nhân dân cấp hcấp có thẩm quyền kiểm sát sẽ thuận lợi là sẽ ghi vào sổ “ tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố (Mẫu 03)” sau đó chuyển ngay cho cơ quan điều tra có thẩm quyền giải quyết. Tuy nhiên, nếu là cơ quan không thuộc thẩm quyền kiểm sát tin báo, ví dụ như khi Viện kiểm sát cấp tỉnh, tối cao tiếp nhận tin báo mà tin báo đó thuộc thẩm quyền kiểm sát của cấp huyện thì xử lý thế nào? Các đơn vị này chuyển cho cơ quan điều tra có thẩm quyền hay viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm kiểm sát việc thụ lý, giải quyết, tin báo, tố giác về tội phạm và kiến nghị khởi tố xử lý. Theo quy định tại khoản 2 Điều 146 BLTTHS và khoản 3 Điều 8 Thông tư liên tịch số 01/2017/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT-VKSNDTC ngày 29 tháng 12 năm 2017 quy định việc phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện một số quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 về tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố (Thông tư liên tịch số 01/2017) thì sau khi tiếp nhận tin báo Viện kiểm sát phải chuyển  cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền giải quyết trong thời hạn không quá 24 giờ kể từ khi tiếp nhận. Với nhận thức tin báo thuộc thẩm quyền kiểm sát của đơn vị nào thì chuyển cho viện kiểm sát đơn vị đó để theo dõi việc giải quyết của cơ quan điều tra kịp thời nên trong thời gian qua nhiều đơn vị tiếp nhận tin báo không chuyển cho cơ quan điều tra có thẩm quyền giải quyết mà chuyển cho Viện kiểm sát cùng cấp với cơ quan điều tra, để Viện kiểm sát cùng cấp thực hiện thêm thao tác chuyển cho cơ quan điều tra. Việc nhận thức và thực hiện đó không những không đúng theo khoản 2 Điều 146 BLTTHS  và Thông tư liên tịch số 01/2017 mà nó còn làm mất thời gian cho việc giải quyết nguồn tin, làm ảnh hưởng thủ tục hành chính. Đây chính là do sự quy định chưa đầy đủ của quy chế nghiệp vụ.

3. Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật

Việc không quy định về gửi thông báo thụ lý, quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp cũng như giới hạn thời gian gửi thông báo, quyết định cho viện kiểm sát ở một số trường hợp nêu trong mục 2.1 trên sẽ ảnh hưởng đến việc kiểm sát việc khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực tư pháp xảy ra, ảnh hưởng đến nhiệm vụ thông báo cho chính quyền địa phương và báo cáo cho Uỷ ban tư pháp thẩm tra, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội của ngành kiểm sát. Bên cạnh đó, việc sử dụng từ ngữ pháp lý trong văn bản quy phạm pháp luật và quy chế, quy định của ngành kiểm sát chưa đầy đủ nội dung, lại có nhiều văn bản rời rạc, đang xen khó vận dụng. Tác giả có một số kiến nghị:

Đối với Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội: Tăng cường công tác thẩm định, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật cũng như văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật nói riêng. Với trách nhiệm Hiến định, Ủy ban thường vụ Quốc hội cần thành lập bộ phận chuyên trách thực hiện chức năng thẩm định, kiểm tra việc hướng dẫn áp dụng pháp luật.

Trong quá trình sửa đổi luật tố tụng hành chính cần sửa đổi khoản 2 Điều 334 và  khoản 4 Điều 335 luật tố tụng hành chính trường hợp là  bỏ cụm từ “trường hợp là quyết định của Chánh án Tòa án thì còn”. Đồng thời cụ thể về thời gian gửi quyết định cho Viện kiểm sát ngay trong điều luật. Nếu được quy định như trên mới đảm bảo căn cứ pháp lý cho viện kiểm sát có điều kiện kiểm sát các quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp Tòa án.

Đối với liên ngành tư pháp Trung ương: Cần thống nhất quan điểm để ban hành thông tư liên tịch  hướng dẫn các vấn đề liên quan đến công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp. Trong đó cần quy định cụ thể về trách nhiệm gửi thông báo thụ lý cũng như quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực tư pháp cho Viện kiểm sát với thời hạn nhất định. Thông tư liên tịch 02 ngày 05/9/2018, liên ngành trung ương cần sửa từ “hoặc” tại khoản 2 Điều 8 và khoản 2 Điều 12 thành từ “ và” để đảm bảo ngữ nghĩa của văn bản thống nhất. Các Thông tư liên tịch chuyên về tiếp nhận, thụ lý và giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp cần hợp nhất thành một văn bản để thuận lợi cho việc áp dụng.

Đối với Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Quy chế 51 và các quy định, hướng dẫn cần thống nhất hợp nhất thành một văn bản để thuận lợi cho việc áp dụng. Trước mắt cần hướng dẫn việc xử lý đơn của Viện kiểm sát khi tiếp nhận đơn thuộc diện tin báo, tố giác tội phạm và kiến nghị khởi tố thuộc trách nhiệm điều tra của cơ quan điều tra không  thuộc thẩm quyền kiểm sát của viện kiểm sát nhận nguồn tin./.

Ngô Văn Lượng- Viện KSND tỉnh Đồng Tháp